Mózes kései utódairól

Mottó:A törvény a tiszta beszéd.

Az elmúlt hét tüntetéseket hozott; ha arra gondolok, hogy pont öt éve az első bejegyzésemet is egy tüntetés kapcsán írtam, talán azt is mondhatnám: íme a kör bezárult. Bizonyos értelemben igaz is lenne, hiszen a jogalkotás színvonala az elmúlt években nem javult, sőt inkább romlott. A jogalkotás törvényessége bírósági felülvizsgálatának intézményrendszerének kívánatos átalakítása sem történt meg; az Alkotmánybíróság hatásköre változott és változóban van ugyan, azonban e változtatások nem teszik hatékonyabbá a rendszert. A szélesebb (olykor tüntető) közvélemény pedig továbbra sem mindig érti és tudja, hogy miről vitatkoznak egymással a honatyák, mert az azzal kapcsolatos kritikák sokszor egészen másról szólnak. Lehet, hogy naiv vagyok, de nem hiszem, hogy szándékos rosszakarat húzódik meg e mögött; inkább nagyfokú tudatlanság.

Először is, szögezzük le, hogy az államhatalmi ágak megosztásának – az új Alaptörvényben is megerősített – elve nem valamiféle jogállami dísz, amelyre azért van szükség, hogy tagjai maradhassunk az európai elit-klubnak. A közhatalom megosztása a magyar közjogi hagyomány legértékesebb ereklyéje, ezért ehhez akkor is ragaszkodnunk kellene, ha a nyugati szövetségesek más divatoknak hódolnának. A közhatalom megosztott gyakorlása a magyar közjogban nem csupán az államhatalmi ágak megosztását jelentette, de azt is, hogy azokon belül is érvényesült a közhatalom együttes gyakorlása: a király és a nemzet közösen alkotta a törvényeket, közösen szolgáltatott igazságot és közösen igazgatta az országot. Ez persze azzal járt, hogy a közhatalom gyakorlói meg tudták bénítani egymás tevékenységét; az alkotmányos rend védelme azonban megkövetelte (ma is megkövetelné) ezt a lehetőséget. E fenyegető lehetőség ugyanakkor arra is indította a közhatalom gyakorlóit, hogy a közhatalom gyakorlása során minél szélesebb körben vegyék figyelembe egymás szempontjait. Ez a törekvés – ha a közhatalom gyakorlásába nem csupán egy szűk érdekkör vesz részt – az igazságos társadalmi rend kialakítása irányába hat, hiszen az igazságos rend kialakításának előfeltétele a jogos érdekek lehető legszélesebb körben való figyelembevétele és egyeztetése.

A közhatalom gyakorlásának három fő ága, a jogalkotás, az ítélkezés és az igazgatás különböző eszközrendszerrel rendelkezik, és ezért e közhatalmi feladatok ellátása különböző megközelítést igényel. Az ítélkezés során adott ügyben, általános elvek alapján, végleges döntés születik; a jogalkotás során általános jelleggel kell tartósan rendezni a jogviszonyokat, az igazgatás során pedig adott ügyekben kell jogszerű és célszerű döntést hozni. Ez az a kényes pont, ahol a legtöbb probléma gyökere fellelhető. Az államhatalmi ágak elválasztása nem jelenti azt, hogy ezek működésük során ne befolyásolnák egymást; az ítélkezés a törvény alapján történik, és a hatósági jogalkalmazásnak nemcsak célszerűnek, de jogszerűnek is kell lennie; ugyanakkor a jogalkotásnak figyelembe kell venni a jogszabályok bírósági értelmezését és meg kell teremtenie a hatékony hatósági fellépés feltételeit és kereteit. Az egyes államhatalmi ágaknak tehát tekintettel kell lenniük egymás működésére és szempontjaira, különben az állam kudarcot vall a társadalmi problémák megoldása terén.

Az ítélkezés halála az önkényesség, a jogalkotásé az ellentmondásosság, az igazgatásé az esetlegesség és tehetetlenség. Az igazságszolgáltatás az alanyi jogok és a törvényes érdekek védelmének legfőbb biztosítéka; ha a bíróság kiszámítható módon ítélkezik, akkor mindenki biztos lehet abban, hogy a törvényben biztosított jogait és elismert érdekeit végül meg tudja védeni. E kiszámíthatóság két pillére az értelmezés és a jogszabályok állandósága. Az értelmezési állandósága egyfelől egy kidolgozott fogalmi rendszer, másrészt bevett értelmezés elvek alkalmazását jelenti. Az értelmezés önkényessége kiszámíthatatlanná teszi az ítélkezést, ugyanakkor az értelmezés szabályainak betartása még nem feltétlenül biztosítja az egységes ítélkezést: a jogszabályok pontatlan vagy értelmetlen megfogalmazása, a jogszabályok ellentmondásai több, egyformán alátámasztható értelmezést is lehetővé tesznek. Az ítélkezés színvonalát tehát nagyban befolyásolja a jogalkotás minősége.

A jogalkotással szembeni alapvető követelmény lenne, hogy egy világos, áttekinthető jogrendszert alakítson ki. Ennek két alapvető előfeltétele van: az egyik a jogszabályok egyértelműsége, a másik a jogszabályok közötti ellentmondások kiküszöbölése. A jogalkotás az elvonatkoztatás és a megkülönböztetés művészete: olyan szabályokat kell alkotni, amelyek minden, a hatályuk alá tartozó esetben jól alkalmazhatók, ugyanakkor ki kell rekeszteni a hatályuk alól azokat az eseteket, amelyekben alkalmazásuk káros. A jogszabályt nem elég megfogalmazni, de gondolatban végig kell vezetni az egyes esetekben, megvizsgálva, hogy megfelelően működik-e. E vizsgálat során nem csupán a logikát, de a szociológiát és a pszichológiát is be kell vetni; számolni kell ugyanis azzal, hogy a szabályt bizonyos okokból nem alkalmazzák, vagy megpróbálják megkerülni; ezekre az esetekre is fel kell készülnie a jogalkotásnak.

Az első tipikus hiba a jogalkotás során, amikor a kormányzat a kormányzás nehéz munkája helyett a dolog könnyebb végét megfogva bősz jogalkotásba kezd. Ha például megszökik egy rab a börtönből, szigorítja a büntetés-végrehajtási szabályokat, ahelyett, hogy az erre illetékes vezető vizsgálatot indítana az ügyben, lefolytatná a szükséges fegyelmi eljárásokat, és alkalmazná a szankciókat. Sok esetben ugyanis nem arról van szó, hogy a jogszabályok nem biztosítanák a szükséges eszközöket, hanem arról, hogy e jogszabályi lehetőségekkel az illetékes hatóság nem él. Ez a jelenség már önmagában vizsgálandó, hiszen lehet, hogy nagyon is jó oka van erre; ebben az esetben persze intézkedni kell, de ez sem feltétlenül a jogszabályok módosítását jelenti: lehet hogy egyszerűen pénzre és emberre van szükség. (Persze kétségkívül könnyebb egy jogszabályt alkotni, jobban el is adható a szájtáti tömegnek, csak éppen nem oldottuk meg vele a problémát …) Ennél is rosszabb, amikor a jogalkotó álarcában eljáró magánszemély saját személyes sérelmeit akarja jogalkotással orvosolni: nem kapott építési engedélyt, ezért az ezt akadályozó jogszabályi rendelkezést hatályon kívül helyezi; túl lassúnak ítéli a bontóperét, ezért bírósági gyorsítócsomagot terjeszt elő, stb.

A másik tipikus hiba, hogy a jogalkotó nincs tekintettel a jogszabályok összefüggésére, esetleg nincs is tudatában annak. A jogalkotási törvény ugyan előírja, hogy a hasonló jogviszonyokat hasonló módon kell szabályozni, de ez az elv gyakran csorbát szenved. A jogalkotás nem az irodalmi igényű választékosság fitogtatásának terepe; ha ugyanazt akarom mondani, ugyanúgy kell mondanom. Számos problémát okoz például, amikor különböző eljárási törvényekben ugyanaz az eljárási lépés – noha lényegi különbség nincs köztük – “kicsit eltérően” van szabályozva. Az értelmezés elvei szerint ugyanis azt kell a jogalkalmazónak feltételeznie, hogy az eltérés nem véletlen vagy önkényes; kétségbeesetten keresni kezdi az eltérés nem létező okát, és ennek során a különböző jogalkalmazók természetesen különböző eredményre jutnak. Az se jó, ha a jogalkalmazó azt mondja ki, hogy a jogalkotó nem tudja mit ír le, és természetesen a különböző megfogalmazású szabályok ugyanazt jelentik, mert ez felveti azt a kérdést, hogy meddig lehet az eltéréstől eltekinteni. Ráadásul vannak olyan szavak, amelyek jelentése merőben eltér egymástól; a polgári jogban például a jog átruházása és (gyakorlásának) átengedése egészen mást jelent; ha erre a jogalkotó néha figyel, néha nem, lehetetlenné teszi az egységes értelmezést, mert mindig vitathatóvá válik, hogy az adott jogszabályban a két kifejezés értelme azonos-e, vagy különbözik.

A harmadik tipikus hiba, hogy a jogalkotó nincs egészen tisztában azzal a viszonnyal, amelyet szabályoz, és téves elképzeléseit rögzíti is az indokolásban. Ez egyfelől zavarokat okoz a jogszabály cél szerinti értelmezése, a jogalkotó akaratának keresése során, másfelől sok esetben alkalmazhatatlanná, vagy tényleges céljával ellentétes hatásúvá teheti a jogszabályt. Az utóbbi időben például a jogalkotó rendkívüli módon megszerette a bíróság számára szabott határidőket, illetve az egyes ügycsoportok soron kívüli elbírálását (noha a soron kívüli elbírálás lehetősége mindig felveti a törvény előtti egyenlőség elvének sérelmét). Az előbbi azt a téves képzetet tükrözi, hogy a bíróság tudna gyorsabban is dolgozni, ha akarna (csak nem akar), utóbbi azt, hogy vannak olyan szabad kapacitások, amelyek a bíróságon belül felszabadíthatók. Ezzel csak az a baj, hogy a bírósági késedelmek elsődleges oka az egyes bírói tanácsok túlterheltsége; ez jól látszik az egyéni ügyteher és a pertartamok összevetéséből. Az általános eljárási szabályok lényegében már most is minden eszközt megadnak arra, hogy a per a lehető leggyorsabban befejeződjék; annak, hogy ezekkel az eszközökkel a bíróság sokszor nem él, jó oka van. Ez pedig az, hogy fizikai képtelenség egyszerre két-háromszáz ügyet gyorsan, rövid határidőkkel pörgetni.

A határidők csak azzal az eredménnyel járnak, hogy a bíró kezét megkötik; a bíró azonban nem 20-as IQ-val rendelkező lévén, tudja, miként szabaduljon azok szorításából. Vegyünk egy bírót, akinek 120 folyamatban levő ügye van, és átlagosan naponta 1 ügyet elejétől a végéig letárgyal (ez, ha az ügyekben komolyabb bizonyítás is van, meglehetősen jó átlag). Havi 20 munkanappal számolva ez azt jelenti, hogy megfelelő előkészítés mellett, sorrendben le tudná tárgyalni az ügyeket úgy, hogy ha egyszer elkezdte az érdemi tárgyalást, egy hónapon belül be is fejezi. Ennek az ára persze az lenne, hogy nagyjából 6 hónapot kell várni az első tárgyalás kitűzésére. Igen ám, de a Pp. úgy rendelkezik, hogy az első tárgyalást legkésőbb a keresetlevél benyújtásától számított 4 hónapon belül meg kell tartani. Mit kényszerül tenni a bíró? Kitűzi az ügyet 4 hónapon belül, de ezzel egyrészt elveszi az időt egy egyébként befejezhető ügytől, másrészt ezt az ügyet sem tudja letárgyalni, mindkettőt halasztja tehát. Így egy 6-7 hónap alatt befejezhető ügy minimum 8 hónapig tart. A helyzet persze ennél is rosszabb, mert ha halasztani kell, akkor a felek, tanúk és a szakértők is haladékot kapnak, nem érzik annyira a tárgyalás tétjét, kevésbé készülnek fel, tovább bonyolíthatva az egyszerűbb ügyeket is, így halasztás halasztást követ, és máris 2-3 éves pereket kapunk.

Természetesen a probléma megoldható: ha kétszer annyi bíró dolgozik az adott bíróságon, akkor a bíróra csak 60 ügy jut, és így – feltéve, hogy van elég tárgyaló – már 3 hónap alatt le tudja tárgyalni a megelőző pereket, és tartani tudja a határidőt. Hogy ez pénzbe kerül? (Nemcsak bíróra, de irodai segédszemélyzetre, tárgyalóteremre stb. is szükség van) Ez igaz, de ha annyira nagy károkat okoz a perek elhúzódása, talán a kb. 13.800 milliárd forintos állami kiadási főösszegből a jelenlegi 74 milliárdnál többet is juttathatnánk az igazságszolgáltatásnak. Persze ha a perek elhúzódása nem olyan nagy gond (Európában a középmezőnyben vagyunk), úgy felesleges erre költeni, de akkor meg minek csuklóztatni a bíróságokat?

E tipikus hibák kiküszöbölhetők lennének, ha a jogalkotási törvényben előírt egyeztetéseket lefolytatnák, illetve időnként meghallgatnák és figyelembe vennék az érintettek észrevételeit. Nyilvánvalóan nem kell minden kérdésről egyezségre jutni, de azért a lehetőség szerint mégis törekedni kellene valamiféle ésszerű kompromisszumra. Persze értem én, hogy a politikai üldözési mánia mindenütt összeesküvést és rút önérdek-érvényesítést szimatol, (néha nem is teljesen alaptalanul), de ettől még nem mentesül a jogalkotó az érdekegyeztetés parancsa alól, már csak azért sem, mert az érintettek önérdeke is lehet olyan jogos érdek, amit az igazságos jogalkotásnak figyelembe kell vennie. Egy, a jogalanyokra rákényszerített jogszabály egyébként is nehezebben érvényesíthető (ha érvényesíthető egyáltalán), mint egy olyan, amelyet az érintettek többsége – legalább elvben – többé-kevésbé elfogad. Itt hívnám fel a figyelmet arra: bár az nem kifogásolható (sőt!), hogy a törvényhozás saját kezdeményezésére fogadja el a jogszabályokat, de a kormányzat formális kihagyása a jogalkotásból az egyeztetés hiányára vezet, ami később keményen megbosszulhatja magát (például amikor kiderül, hogy a jogszabály ellentétes hatást vált ki, mint amit azt – jó szándékú, ám a kérdéshez esetleg nem értő – képviselők vártak).

A jogalkotási folyamat hibái különösen azért is “szólnak nagyot”, mert nem létezik egy olyan hatékony jogorvoslati rend, amely segítene a hibákat kiküszöbölni. Az Alkotmánybíróság ugyanis csak a legdurvább kodifikációs hibákat tudja illetve hajlandó kiküszöbölni, ráadásul jogértelmezése – noha többször kinyilvánította, hogy a jogszabályok értelmezése során a bíróságok jogértelmezését tekinti irányadónak – sokszor jelentősen eltér a bevett bírósági jogértelmezéstől; a határozatok indokolásából kitűnően pedig sokszor maga is idegenül mozog az igazságszolgáltatás világába. Ehhez járul még, hogy túl sok országos szintű jogszabály születik ahhoz, hogy egy tizenöt tagú testület hatékonyan vizsgálja a jogalkotás egészének törvényességét (az önkormányzati rendeletekről most ne beszéljünk, mert azok törvényességének vizsgálata január 1-jétől a rendes bíróságok hatáskörébe kerül át).

Ideje lenne egyfelől megfontolni, hogy e különbíróság működése valóban elégséges és hatékony biztosítéka-e a jogállami jogalkotásnak, másfelől behúzni a fékeket a jogalkotásban. A két világháború között 30-40 törvény született évente, ma sovány évnek számít, ha nem fogadnak el 100-150 törvényt; e törvények egy része még egy évet sem ér meg érintetlenül, mert vagy a koncepció változása, vagy új szempont, vagy kodifikációs hiba miatt módosítani kell. Talán ha jobban átgondolnák a megalkotandó rendelkezéseket, egységesebb szemlélettel kezelnék a jogalkotásra valóban okot adó problémákat (és persze, ha nem a kormányzás helyett fabrikálnának törvényeket a mindenkori kormányok), ma is elegendő lenne 30-40 törvény évente, és a jogbiztonság és a jogegység is erősödne.

Persze tudom, hogy Olvasóimnak nincs különösebb ráhatása a jogalkotásra, de úgy gondoltam, nem árt, ha a jogalkotási viták egy kissé politikamentesebb vetületével is megismerkedünk. S különben is: így Pünkösd után a Szentlélek megvilágosító kegyelmét mi is kérhetjük a jogalkotóra …

(Eredetileg közzétéve: 2011. június 20.)

Advertisements

Vélemény, hozzászólás?

Adatok megadása vagy bejelentkezés valamelyik ikonnal:

WordPress.com Logo

Hozzászólhat a WordPress.com felhasználói fiók használatával. Kilépés / Módosítás )

Twitter kép

Hozzászólhat a Twitter felhasználói fiók használatával. Kilépés / Módosítás )

Facebook kép

Hozzászólhat a Facebook felhasználói fiók használatával. Kilépés / Módosítás )

Google+ kép

Hozzászólhat a Google+ felhasználói fiók használatával. Kilépés / Módosítás )

Kapcsolódás: %s

%d blogger ezt kedveli: